中共中央 國(guó)務(wù)院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用(yòng)的意见

新(xīn)华社北京12月19日電(diàn)

中共中央 國(guó)務(wù)院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用(yòng)的意见
（2022年12月2日）

数据作為(wèi)新(xīn)型生产要素，是数字化、网络化、智能(néng)化的基础，已快速融入生产、分(fēn)配、流通、消费和社会服務(wù)管理(lǐ)等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理(lǐ)方式。数据基础制度建设事关國(guó)家发展和安全大局。為(wèi)加快构建数据基础制度，充分(fēn)发挥我國(guó)海量数据规模和丰富应用(yòng)场景优势，激活数据要素潜能(néng)，做强做优做大数字经济，增强经济发展新(xīn)动能(néng)，构筑國(guó)家竞争新(xīn)优势，现提出如下意见。

一、总體(tǐ)要求

（一）指导思想。以习近平新(xīn)时代中國(guó)特色社会主义思想為(wèi)指导，深入贯彻党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新(xīn)发展理(lǐ)念，加快构建新(xīn)发展格局，坚持改革创新(xīn)、系统谋划，以维护國(guó)家数据安全、保护个人信息和商(shāng)业秘密為(wèi)前提，以促进数据合规高效流通使用(yòng)、赋能(néng)实體(tǐ)经济為(wèi)主線(xiàn)，以数据产权、流通交易、收益分(fēn)配、安全治理(lǐ)為(wèi)重点，深入参与國(guó)际高标准数字规则制定，构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障國(guó)家数据安全、彰显创新(xīn)引领的数据基础制度，充分(fēn)实现数据要素价值、促进全體(tǐ)人民(mín)共享数字经济发展红利，為(wèi)深化创新(xīn)驱动、推动高质量发展、推进國(guó)家治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力现代化提供有(yǒu)力支撑。

（二）工作原则

——遵循发展规律，创新(xīn)制度安排。充分(fēn)认识和把握数据产权、流通、交易、使用(yòng)、分(fēn)配、治理(lǐ)、安全等基本规律，探索有(yǒu)利于数据安全保护、有(yǒu)效利用(yòng)、合规流通的产权制度和市场體(tǐ)系，完善数据要素市场體(tǐ)制机制，在实践中完善，在探索中发展，促进形成与数字生产力相适应的新(xīn)型生产关系。

——坚持共享共用(yòng)，释放价值红利。合理(lǐ)降低市场主體(tǐ)获取数据的门槛，增强数据要素共享性、普惠性，激励创新(xīn)创业创造，强化反垄断和反不正当竞争，形成依法规范、共同参与、各取所需、共享红利的发展模式。

——强化优质供给，促进合规流通。顺应经济社会数字化转型发展趋势，推动数据要素供给调整优化，提高数据要素供给数量和质量。建立数据可(kě)信流通體(tǐ)系，增强数据的可(kě)用(yòng)、可(kě)信、可(kě)流通、可(kě)追溯水平。实现数据流通全过程动态管理(lǐ)，在合规流通使用(yòng)中激活数据价值。

——完善治理(lǐ)體(tǐ)系，保障安全发展。统筹发展和安全，贯彻总體(tǐ)國(guó)家安全观，强化数据安全保障體(tǐ)系建设，把安全贯穿数据供给、流通、使用(yòng)全过程，划定监管底線(xiàn)和红線(xiàn)。加强数据分(fēn)类分(fēn)级管理(lǐ)，把该管的管住、该放的放开，积极有(yǒu)效防范和化解各种数据风险，形成政府监管与市场自律、法治与行业自治协同、國(guó)内与國(guó)际统筹的数据要素治理(lǐ)结构。

——深化开放合作，实现互利共赢。积极参与数据跨境流动國(guó)际规则制定，探索加入區(qū)域性國(guó)际数据跨境流动制度安排。推动数据跨境流动双边多(duō)边协商(shāng)，推进建立互利互惠的规则等制度安排。鼓励探索数据跨境流动与合作的新(xīn)途径新(xīn)模式。

二、建立保障权益、合规使用(yòng)的数据产权制度

探索建立数据产权制度，推动数据产权结构性分(fēn)置和有(yǒu)序流通，结合数据要素特性强化高质量数据要素供给；在國(guó)家数据分(fēn)类分(fēn)级保护制度下，推进数据分(fēn)类分(fēn)级确权授权使用(yòng)和市场化流通交易，健全数据要素权益保护制度，逐步形成具有(yǒu)中國(guó)特色的数据产权制度體(tǐ)系。

（三）探索数据产权结构性分(fēn)置制度。建立公共数据、企业数据、个人数据的分(fēn)类分(fēn)级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分(fēn)别界定数据生产、流通、使用(yòng)过程中各参与方享有(yǒu)的合法权利，建立数据资源持有(yǒu)权、数据加工使用(yòng)权、数据产品经营权等分(fēn)置的产权运行机制，推进非公共数据按市场化方式“共同使用(yòng)、共享收益”的新(xīn)模式，為(wèi)激活数据要素价值创造和价值实现提供基础性制度保障。研究数据产权登记新(xīn)方式。在保障安全前提下，推动数据处理(lǐ)者依法依规对原始数据进行开发利用(yòng)，支持数据处理(lǐ)者依法依规行使数据应用(yòng)相关权利，促进数据使用(yòng)价值复用(yòng)与充分(fēn)利用(yòng)，促进数据使用(yòng)权交换和市场化流通。审慎对待原始数据的流转交易行為(wèi)。

（四）推进实施公共数据确权授权机制。对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服務(wù)过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用(yòng)和管理(lǐ)，推进互联互通，打破“数据孤岛”。鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可(kě)用(yòng)不可(kě)见”的要求，以模型、核验等产品和服務(wù)等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用(yòng)途加大供给使用(yòng)范围。推动用(yòng)于公共治理(lǐ)、公益事业的公共数据有(yǒu)条件无偿使用(yòng)，探索用(yòng)于产业发展、行业发展的公共数据有(yǒu)条件有(yǒu)偿使用(yòng)。依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用(yòng)的公共利益。

（五）推动建立企业数据确权授权机制。对各类市场主體(tǐ)在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主體(tǐ)享有(yǒu)依法依规持有(yǒu)、使用(yòng)、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他(tā)要素贡献获得合理(lǐ)回报，加强数据要素供给激励。鼓励探索企业数据授权使用(yòng)新(xīn)模式，发挥國(guó)有(yǒu)企业带头作用(yòng)，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用(yòng)，促进与中小(xiǎo)微企业双向公平授权，共同合理(lǐ)使用(yòng)数据，赋能(néng)中小(xiǎo)微企业数字化转型。支持第三方机构、中介服務(wù)组织加强数据采集和质量评估标准制定，推动数据产品标准化，发展数据分(fēn)析、数据服務(wù)等产业。政府部门履职可(kě)依法依规获取相关企业和机构数据，但须约定并严格遵守使用(yòng)限制要求。

（六）建立健全个人信息数据确权授权机制。对承载个人信息的数据，推动数据处理(lǐ)者按照个人授权范围依法依规采集、持有(yǒu)、托管和使用(yòng)数据，规范对个人信息的处理(lǐ)活动，不得采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息，促进个人信息合理(lǐ)利用(yòng)。探索由受托者代表个人利益，监督市场主體(tǐ)对个人信息数据进行采集、加工、使用(yòng)的机制。对涉及國(guó)家安全的特殊个人信息数据，可(kě)依法依规授权有(yǒu)关单位使用(yòng)。加大个人信息保护力度，推动重点行业建立完善長(cháng)效保护机制，强化企业主體(tǐ)责任，规范企业采集使用(yòng)个人信息行為(wèi)。创新(xīn)技术手段，推动个人信息匿名化处理(lǐ)，保障使用(yòng)个人信息数据时的信息安全和个人隐私。

（七）建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度。充分(fēn)保护数据来源者合法权益，推动基于知情同意或存在法定事由的数据流通使用(yòng)模式，保障数据来源者享有(yǒu)获取或复制转移由其促成产生数据的权益。合理(lǐ)保护数据处理(lǐ)者对依法依规持有(yǒu)的数据进行自主管控的权益。在保护公共利益、数据安全、数据来源者合法权益的前提下，承认和保护依照法律规定或合同约定获取的数据加工使用(yòng)权，尊重数据采集、加工等数据处理(lǐ)者的劳动和其他(tā)要素贡献，充分(fēn)保障数据处理(lǐ)者使用(yòng)数据和获得收益的权利。保护经加工、分(fēn)析等形成数据或数据衍生产品的经营权，依法依规规范数据处理(lǐ)者许可(kě)他(tā)人使用(yòng)数据或数据衍生产品的权利，促进数据要素流通复用(yòng)。建立健全基于法律规定或合同约定流转数据相关财产性权益的机制。在数据处理(lǐ)者发生合并、分(fēn)立、解散、被宣告破产时，推动相关权利和义務(wù)依法依规同步转移。

三、建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度

完善和规范数据流通规则，构建促进使用(yòng)和流通、场内场外相结合的交易制度體(tǐ)系，规范引导场外交易，培育壮大场内交易；有(yǒu)序发展数据跨境流通和交易，建立数据来源可(kě)确认、使用(yòng)范围可(kě)界定、流通过程可(kě)追溯、安全风险可(kě)防范的数据可(kě)信流通體(tǐ)系。

（八）完善数据全流程合规与监管规则體(tǐ)系。建立数据流通准入标准规则，强化市场主體(tǐ)数据全流程合规治理(lǐ)，确保流通数据来源合法、隐私保护到位、流通和交易规范。结合数据流通范围、影响程度、潜在风险，區(qū)分(fēn)使用(yòng)场景和用(yòng)途用(yòng)量，建立数据分(fēn)类分(fēn)级授权使用(yòng)规范，探索开展数据质量标准化體(tǐ)系建设，加快推进数据采集和接口标准化，促进数据整合互通和互操作。支持数据处理(lǐ)者依法依规在场内和场外采取开放、共享、交换、交易等方式流通数据。鼓励探索数据流通安全保障技术、标准、方案。支持探索多(duō)样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用(yòng)于数字化发展的公共数据按政府指导定价有(yǒu)偿使用(yòng)，企业与个人信息数据市场自主定价。加强企业数据合规體(tǐ)系建设和监管，严厉打击黑市交易，取缔数据流通非法产业。建立实施数据安全管理(lǐ)认证制度，引导企业通过认证提升数据安全管理(lǐ)水平。

（九）统筹构建规范高效的数据交易场所。加强数据交易场所體(tǐ)系设计，统筹优化数据交易场所的规划布局，严控交易场所数量。出台数据交易场所管理(lǐ)办法，建立健全数据交易规则，制定全國(guó)统一的数据交易、安全等标准體(tǐ)系，降低交易成本。引导多(duō)种类型的数据交易场所共同发展，突出國(guó)家级数据交易场所合规监管和基础服務(wù)功能(néng)，强化其公共属性和公益定位，推进数据交易场所与数据商(shāng)功能(néng)分(fēn)离，鼓励各类数据商(shāng)进场交易。规范各地區(qū)各部门设立的區(qū)域性数据交易场所和行业性数据交易平台，构建多(duō)层次市场交易體(tǐ)系，推动區(qū)域性、行业性数据流通使用(yòng)。促进區(qū)域性数据交易场所和行业性数据交易平台与國(guó)家级数据交易场所互联互通。构建集约高效的数据流通基础设施，為(wèi)场内集中交易和场外分(fēn)散交易提供低成本、高效率、可(kě)信赖的流通环境。

（十）培育数据要素流通和交易服務(wù)生态。围绕促进数据要素合规高效、安全有(yǒu)序流通和交易需要，培育一批数据商(shāng)和第三方专业服務(wù)机构。通过数据商(shāng)，為(wèi)数据交易双方提供数据产品开发、发布、承销和数据资产的合规化、标准化、增值化服務(wù)，促进提高数据交易效率。在智能(néng)制造、节能(néng)降碳、绿色建造、新(xīn)能(néng)源、智慧城市等重点领域，大力培育贴近业務(wù)需求的行业性、产业化数据商(shāng)，鼓励多(duō)种所有(yǒu)制数据商(shāng)共同发展、平等竞争。有(yǒu)序培育数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等第三方专业服務(wù)机构，提升数据流通和交易全流程服務(wù)能(néng)力。

（十一）构建数据安全合规有(yǒu)序跨境流通机制。开展数据交互、业務(wù)互通、监管互认、服務(wù)共享等方面國(guó)际交流合作，推进跨境数字贸易基础设施建设，以《全球数据安全倡议》為(wèi)基础，积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等國(guó)际规则和数字技术标准制定。坚持开放发展，推动数据跨境双向有(yǒu)序流动，鼓励國(guó)内外企业及组织依法依规开展数据跨境流动业務(wù)合作，支持外资依法依规进入开放领域，推动形成公平竞争的國(guó)际化市场。针对跨境電(diàn)商(shāng)、跨境支付、供应链管理(lǐ)、服務(wù)外包等典型应用(yòng)场景，探索安全规范的数据跨境流动方式。统筹数据开发利用(yòng)和数据安全保护，探索建立跨境数据分(fēn)类分(fēn)级管理(lǐ)机制。对影响或者可(kě)能(néng)影响國(guó)家安全的数据处理(lǐ)、数据跨境传输、外资并購(gòu)等活动依法依规进行國(guó)家安全审查。按照对等原则，对维护國(guó)家安全和利益、履行國(guó)际义務(wù)相关的属于管制物(wù)项的数据依法依规实施出口管制，保障数据用(yòng)于合法用(yòng)途，防范数据出境安全风险。探索构建多(duō)渠道、便利化的数据跨境流动监管机制，健全多(duō)部门协调配合的数据跨境流动监管體(tǐ)系。反对数据霸权和数据保护主义，有(yǒu)效应对数据领域“長(cháng)臂管辖”。

四、建立體(tǐ)现效率、促进公平的数据要素收益分(fēn)配制度

顺应数字产业化、产业数字化发展趋势，充分(fēn)发挥市场在资源配置中的决定性作用(yòng)，更好发挥政府作用(yòng)。完善数据要素市场化配置机制，扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分(fēn)配渠道。完善数据要素收益的再分(fēn)配调节机制，让全體(tǐ)人民(mín)更好共享数字经济发展成果。

（十二）健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制。结合数据要素特征，优化分(fēn)配结构，构建公平、高效、激励与规范相结合的数据价值分(fēn)配机制。坚持“两个毫不动摇”，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益，依法依规维护数据资源资产权益，探索个人、企业、公共数据分(fēn)享价值收益的方式，建立健全更加合理(lǐ)的市场评价机制，促进劳动者贡献和劳动报酬相匹配。推动数据要素收益向数据价值和使用(yòng)价值的创造者合理(lǐ)倾斜，确保在开发挖掘数据价值各环节的投入有(yǒu)相应回报，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向。通过分(fēn)红、提成等多(duō)种收益共享方式，平衡兼顾数据内容采集、加工、流通、应用(yòng)等不同环节相关主體(tǐ)之间的利益分(fēn)配。

（十三）更好发挥政府在数据要素收益分(fēn)配中的引导调节作用(yòng)。逐步建立保障公平的数据要素收益分(fēn)配體(tǐ)制机制，更加关注公共利益和相对弱势群體(tǐ)。加大政府引导调节力度，探索建立公共数据资源开放收益合理(lǐ)分(fēn)享机制，允许并鼓励各类企业依法依规依托公共数据提供公益服務(wù)。推动大型数据企业积极承担社会责任，强化对弱势群體(tǐ)的保障帮扶，有(yǒu)力有(yǒu)效应对数字化转型过程中的各类风险挑战。不断健全数据要素市场體(tǐ)系和制度规则，防止和依法依规规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等问题。统筹使用(yòng)多(duō)渠道资金资源，开展数据知识普及和教育培训，提高社会整體(tǐ)数字素养，着力消除不同區(qū)域间、人群间数字鸿沟，增进社会公平、保障民(mín)生福祉、促进共同富裕。

五、建立安全可(kě)控、弹性包容的数据要素治理(lǐ)制度

把安全贯穿数据治理(lǐ)全过程，构建政府、企业、社会多(duō)方协同的治理(lǐ)模式，创新(xīn)政府治理(lǐ)方式，明确各方主體(tǐ)责任和义務(wù)，完善行业自律机制，规范市场发展秩序，形成有(yǒu)效市场和有(yǒu)為(wèi)政府相结合的数据要素治理(lǐ)格局。

（十四）创新(xīn)政府数据治理(lǐ)机制。充分(fēn)发挥政府有(yǒu)序引导和规范发展的作用(yòng)，守住安全底線(xiàn)，明确监管红線(xiàn)，打造安全可(kě)信、包容创新(xīn)、公平开放、监管有(yǒu)效的数据要素市场环境。强化分(fēn)行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治机制，建立健全鼓励创新(xīn)、包容创新(xīn)的容错纠错机制。建立数据要素生产流通使用(yòng)全过程的合规公证、安全审查、算法审查、监测预警等制度，指导各方履行数据要素流通安全责任和义務(wù)。建立健全数据流通监管制度，制定数据流通和交易负面清单，明确不能(néng)交易或严格限制交易的数据项。强化反垄断和反不正当竞争，加强重点领域执法司法，依法依规加强经营者集中审查，依法依规查处垄断协议、滥用(yòng)市场支配地位和违法实施经营者集中行為(wèi)，营造公平竞争、规范有(yǒu)序的市场环境。在落实网络安全等级保护制度的基础上全面加强数据安全保护工作，健全网络和数据安全保护體(tǐ)系，提升纵深防护与综合防御能(néng)力。

（十五）压实企业的数据治理(lǐ)责任。坚持“宽进严管”原则，牢固树立企业的责任意识和自律意识。鼓励企业积极参与数据要素市场建设，围绕数据来源、数据产权、数据质量、数据使用(yòng)等，推行面向数据商(shāng)及第三方专业服務(wù)机构的数据流通交易声明和承诺制。严格落实相关法律规定，在数据采集汇聚、加工处理(lǐ)、流通交易、共享利用(yòng)等各环节，推动企业依法依规承担相应责任。企业应严格遵守反垄断法等相关法律规定，不得利用(yòng)数据、算法等优势和技术手段排除、限制竞争，实施不正当竞争。规范企业参与政府信息化建设中的政務(wù)数据安全管理(lǐ)，确保有(yǒu)规可(kě)循、有(yǒu)序发展、安全可(kě)控。建立健全数据要素登记及披露机制，增强企业社会责任，打破“数据垄断”，促进公平竞争。

（十六）充分(fēn)发挥社会力量多(duō)方参与的协同治理(lǐ)作用(yòng)。鼓励行业协会等社会力量积极参与数据要素市场建设，支持开展数据流通相关安全技术研发和服務(wù)，促进不同场景下数据要素安全可(kě)信流通。建立数据要素市场信用(yòng)體(tǐ)系，逐步完善数据交易失信行為(wèi)认定、守信激励、失信惩戒、信用(yòng)修复、异议处理(lǐ)等机制。畅通举报投诉和争议仲裁渠道，维护数据要素市场良好秩序。加快推进数据管理(lǐ)能(néng)力成熟度國(guó)家标准及数据要素管理(lǐ)规范贯彻执行工作，推动各部门各行业完善元数据管理(lǐ)、数据脱敏、数据质量、价值评估等标准體(tǐ)系。

六、保障措施

加大统筹推进力度，强化任務(wù)落实，创新(xīn)政策支持，鼓励有(yǒu)条件的地方和行业在制度建设、技术路径、发展模式等方面先行先试，鼓励企业创新(xīn)内部数据合规管理(lǐ)體(tǐ)系，不断探索完善数据基础制度。

（十七）切实加强组织领导。加强党对构建数据基础制度工作的全面领导，在党中央集中统一领导下，充分(fēn)发挥数字经济发展部际联席会议作用(yòng)，加强整體(tǐ)工作统筹，促进跨地區(qū)跨部门跨层级协同联动，强化督促指导。各地區(qū)各部门要高度重视数据基础制度建设，统一思想认识，加大改革力度，结合各自实际，制定工作举措，细化任務(wù)分(fēn)工，抓好推进落实。

（十八）加大政策支持力度。加快发展数据要素市场，做大做强数据要素型企业。提升金融服務(wù)水平，引导创业投资企业加大对数据要素型企业的投入力度，鼓励征信机构提供基于企业运营数据等多(duō)种数据要素的多(duō)样化征信服務(wù)，支持实體(tǐ)经济企业特别是中小(xiǎo)微企业数字化转型赋能(néng)开展信用(yòng)融资。探索数据资产入表新(xīn)模式。

（十九）积极鼓励试验探索。坚持顶层设计与基层探索结合，支持浙江等地區(qū)和有(yǒu)条件的行业、企业先行先试，发挥好自由贸易港、自由贸易试验區(qū)等高水平开放平台作用(yòng)，引导企业和科(kē)研机构推动数据要素相关技术和产业应用(yòng)创新(xīn)。采用(yòng)“揭榜挂帅”方式，支持有(yǒu)条件的部门、行业加快突破数据可(kě)信流通、安全治理(lǐ)等关键技术，建立创新(xīn)容错机制，探索完善数据要素产权、定价、流通、交易、使用(yòng)、分(fēn)配、治理(lǐ)、安全的政策标准和體(tǐ)制机制，更好发挥数据要素的积极作用(yòng)。

（二十）稳步推进制度建设。围绕构建数据基础制度，逐步完善数据产权界定、数据流通和交易、数据要素收益分(fēn)配、公共数据授权使用(yòng)、数据交易场所建设、数据治理(lǐ)等主要领域关键环节的政策及标准。加强数据产权保护、数据要素市场制度建设、数据要素价格形成机制、数据要素收益分(fēn)配、数据跨境传输、争议解决等理(lǐ)论研究和立法研究，推动完善相关法律制度。及时总结提炼可(kě)复制可(kě)推广的经验和做法，以点带面推动数据基础制度构建实现新(xīn)突破。数字经济发展部际联席会议定期对数据基础制度建设情况进行评估，适时进行动态调整，推动数据基础制度不断丰富完善。