國(guó)務(wù)院办公厅关于鼓励和支持 社会资本参与生态保护修复的意见

國(guó)務(wù)院办公厅关于鼓励和支持

社会资本参与生态保护修复的意见

國(guó)办发〔2021〕40号

各省、自治區(qū)、直辖市人民(mín)政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直属机构：

生态保护修复是守住自然生态安全边界、促进自然生态系统质量整體(tǐ)改善的重要保障。長(cháng)期以来，我國(guó)一些地區(qū)生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多(duō)，生态保护修复任務(wù)量大面广，需要动员全社会力量参与。為(wèi)进一步促进社会资本参与生态建设，加快推进山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)沙一體(tǐ)化保护和修复，经國(guó)務(wù)院同意，现提出以下意见。

一、总體(tǐ)要求

（一）指导思想。以习近平新(xīn)时代中國(guó)特色社会主义思想為(wèi)指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文(wén)明思想，认真落实党中央、國(guó)務(wù)院决策部署，牢固树立绿水青山(shān)就是金山(shān)银山(shān)理(lǐ)念，充分(fēn)发挥市场在资源配置中的决定性作用(yòng)，更好发挥政府作用(yòng)，聚焦重点领域，激发市场活力，推动生态保护修复高质量发展，增加优质生态产品供给，维护國(guó)家生态安全，构建生态文(wén)明體(tǐ)系，推动美丽中國(guó)建设。

（二）工作原则。

坚持保护优先、系统修复。遵循自然规律，统筹自然生态各要素，以自然恢复為(wèi)主，辅以必要的人工措施，增强各项举措的关联性和耦合性，推进山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)沙整體(tǐ)保护、系统修复、综合治理(lǐ)，提升生态系统质量和稳定性。

坚持政府主导、市场运作。发挥政府规划管控、政策扶持、监管服務(wù)、风险防范等作用(yòng)，统一市场准入，规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，為(wèi)社会资本营造公平公正公开的投资环境，构建持续回报和合理(lǐ)退出机制，实现社会资本进得去、退得出、有(yǒu)收益。严禁借生态保护修复之名行开发之实，严禁突破耕地保护和生态保护等红線(xiàn)，严禁各类违反法律法规规定的行為(wèi)。

坚持目标导向、问题导向。围绕构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，聚焦解决信息缺失、融资困难、政策分(fēn)散、鼓励和支持措施不明确、交易机制和回报机制不健全等问题，推动实现生态效益和经济社会效益相统一。

坚持改革创新(xīn)、协调推进。加强与自然资源资产产权制度、生态产品价值实现机制、生态保护补偿机制等改革协同，统筹必要投入与合理(lǐ)回报，畅通社会资本参与和获益渠道，创新(xīn)激励机制、支持政策和投融资模式，激发社会资本投资潜力和创新(xīn)动力。

二、参与机制

（三）参与内容。鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科(kē)技创新(xīn)、技术服務(wù)等活动，对區(qū)域生态保护修复进行全生命周期运营管护。重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任為(wèi)主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。对有(yǒu)明确责任人的生态保护修复，由其依法履行义務(wù)，承担修复或赔偿责任。

（四）参与方式。

1．自主投资模式。社会资本单独或以联合體(tǐ)、产业联盟等形式出资开展生态保护修复。

2．与政府合作模式。社会资本可(kě)按照市场化原则设立基金，投资生态保护修复项目。对有(yǒu)稳定经营性收入的项目，可(kě)以采用(yòng)政府和社会资本合作（PPP）等模式，地方政府可(kě)按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理(lǐ)回报。

3．公益参与模式。鼓励公益组织、个人等与政府及其部门合作，参与生态保护修复，共同建设生态文(wén)明。

社会资本可(kě)通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用(yòng)获得的自然资源资产使用(yòng)权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有(yǒu)碳汇能(néng)力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用(yòng)获得收益等。

（五）参与程序。结合实际积极探索灵活高效的工作程序，充分(fēn)调动社会资本参与生态保护修复的积极性。一般可(kě)以采取如下程序：

1．科(kē)學(xué)设立生态保护修复项目。坚持问题导向，依据各级國(guó)土空间规划、生态保护修复规划等规划和有(yǒu)关标准要求，确定生态保护修复任務(wù)和重点项目。

2．合理(lǐ)制定生态保护修复方案。在广泛征求社会意见的基础上，合理(lǐ)确定项目生态保护修复方案，明确生态保护修复目标或核心指标、自然资源（其中矿产资源仅限于因项目需要采挖的只能(néng)用(yòng)作普通建筑材料的砂、石、粘土）资产配置及后续产业发展要求等。涉及相关主體(tǐ)利益的，应当协商(shāng)一致。

3．公开竞争引入生态保护修复主體(tǐ)。将生态保护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开，通过竞争方式确定生态保护修复主體(tǐ)暨自然资源资产使用(yòng)权人，并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议，明确修复要求、各方权利义務(wù)和违约责任。

4．规范开展生态保护修复产品市场化交易。探索建立自然资源资产与生态保护修复产品的交易渠道，公开发布产品交易规则、企业信用(yòng)评级等信息，依托公共资源交易平台體(tǐ)系，规范开展市场化交易。

三、重点领域

（六）自然生态系统保护修复。针对受损、退化、功能(néng)下降的森林、草(cǎo)原、湿地、荒漠、河流、湖(hú)泊、沙漠等自然生态系统，开展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理(lǐ)、河道保护治理(lǐ)、野生动植物(wù)种群保护恢复、生物(wù)多(duō)样性保护、國(guó)土绿化、人工商(shāng)品林建设等。全面提升生态系统碳汇能(néng)力，增加碳汇增量，鼓励开发碳汇项目。科(kē)學(xué)评估界定自然保护地保护和建设范围，引导当地居民(mín)和公益组织等参与科(kē)普宣教、自然體(tǐ)验、科(kē)學(xué)实验等活动和特许经营项目。

（七）农田生态系统保护修复。针对生态功能(néng)减弱、生物(wù)多(duō)样性减少、开发利用(yòng)与生态保护矛盾突出的农田生态系统，开展全域土地综合整治，实施农用(yòng)地整理(lǐ)、建设用(yòng)地整理(lǐ)、乡村生态保护修复、土地复垦、生物(wù)多(duō)样性保护等，改善农田生境和条件。

（八）城镇生态系统保护修复。针对城镇生态系统连通不畅、生态空间不足等问题，实施生态廊道、生态清洁小(xiǎo)流域、生态基础设施和生态网络建设，提升城镇生态系统质量和稳定性。

（九）矿山(shān)生态保护修复。针对历史遗留矿山(shān)存在的突出生态环境问题，实施地质灾害隐患治理(lǐ)、矿山(shān)损毁土地植被恢复、破损生态单元修复等，重建生态系统，合理(lǐ)开展修复后的生态化利用(yòng)；参与绿色矿山(shān)建设，提高矿产资源节约集约利用(yòng)水平。

（十）海洋生态保护修复。针对海洋生境退化、外来物(wù)种入侵等问题，实施退围还滩还海、岸線(xiàn)岸滩整治修复、入海口海湾综合治理(lǐ)、海岸带重要生态廊道维护、水生生物(wù)资源增殖、栖息地保护等。探索在不改变海岛自然资源、自然景观和历史人文(wén)遗迹的前提下，对生态受损的无居民(mín)海岛开展生态保护修复，允许适度生态化利用(yòng)。

（十一）探索发展生态产业。鼓励和支持投入循环农（林）业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能(néng)源及水资源利用(yòng)、海洋生态牧场等；发展经济林产业和草(cǎo)、沙、竹、油茶、生物(wù)质能(néng)源等特色产业；参与河道保护和治理(lǐ)，在水资源利用(yòng)等产业中依法优先享有(yǒu)权益；参与外来入侵物(wù)种防治、生物(wù)遗传资源可(kě)持续利用(yòng)，推广应用(yòng)高效诱捕、生物(wù)天敌等实用(yòng)技术；开展产品认证、生态标识、品牌建设等工作。

四、支持政策

（十二）规划管控。市、县级政府应将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入國(guó)土空间规划。鼓励社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法律法规政策和规划约束条件的前提下，合理(lǐ)安排生态保护修复區(qū)域内各类空间用(yòng)地的规模、结构、布局和时序。项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他(tā)农用(yòng)地需要空间置换和布局优化的，可(kě)纳入生态保护修复方案一并依法审批；涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理(lǐ)审批手续。落实好最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地红線(xiàn)，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。项目完成后，通过年度土地变更调查统一调整土地用(yòng)途，不动产登记机构依据调整土地用(yòng)途文(wén)件办理(lǐ)相关不动产登记。

（十三）产权激励。对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主體(tǐ)，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用(yòng)权，从事旅游、康养、體(tǐ)育、设施农业等产业开发；其中以林草(cǎo)地修复為(wèi)主的项目，可(kě)利用(yòng)不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。对社会资本投入并完成修复的國(guó)有(yǒu)建设用(yòng)地，拟用(yòng)于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主體(tǐ)在公开竞争中具有(yǒu)优先权；涉及海域使用(yòng)权的，可(kě)以依法依规比照上述政策办理(lǐ)。修复后新(xīn)增的集體(tǐ)农用(yòng)地，鼓励农村集體(tǐ)经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主體(tǐ)。修复后的集體(tǐ)建设用(yòng)地，符合规划的，可(kě)根据國(guó)家统一部署稳妥有(yǒu)序推进农村集體(tǐ)经营性建设用(yòng)地入市，生态保护修复主體(tǐ)可(kě)在同等条件下优先取得使用(yòng)权。社会资本投资修复并依法获得的土地、海域使用(yòng)权等相关权益，在完成修复任務(wù)后，可(kě)依法依规流转并获得相应收益。

释放产权关联权益。社会资本将修复區(qū)域内的建设用(yòng)地修复為(wèi)农用(yòng)地并验收合格后，腾退的建设用(yòng)地指标可(kě)以优先用(yòng)于相关产业发展，节余指标可(kě)以按照城乡建设用(yòng)地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用(yòng)。生态保护修复主體(tǐ)将自身依法取得的存量建设用(yòng)地修复為(wèi)农用(yòng)地的，经验收合格后，腾退的建设用(yòng)地指标可(kě)用(yòng)于其在省域范围内占用(yòng)同地类的农用(yòng)地。

建立健全自然、农田、城镇等生态系统保护修复激励机制。研究制定生态系统碳汇项目参与全國(guó)碳排放权交易相关规则，逐步提高生态系统碳汇交易量。健全以社会捐赠方式参与生态保护修复的制度，鼓励参与自然保护地等生态保护修复。创新(xīn)林木(mù)采伐管理(lǐ)机制，开展人工商(shāng)品林自主采伐试点，引导社会资本科(kē)學(xué)编制简易森林经营方案，对具有(yǒu)一定经营规模的企业可(kě)单独编制森林采伐限额，经审批可(kě)依法依规自主采伐；采伐经济林、能(néng)源林、竹林以及非林地上的林木(mù)，可(kě)依据森林经营方案或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式。

（十四）资源利用(yòng)。按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理(lǐ)削坡减荷、消除地质灾害隐患等新(xīn)产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物(wù)，允许生态保护修复主體(tǐ)无偿用(yòng)于本修复工程，纳入成本管理(lǐ)；如有(yǒu)剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台體(tǐ)系处置，并保障生态保护修复主體(tǐ)合理(lǐ)收益。

（十五）财税支持。发挥政府投入的带动作用(yòng)，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态保护修复，符合条件的可(kě)按规定享受环境保护、节能(néng)节水等相应税收优惠政策。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林區(qū)划的，可(kě)以同等享受相关政府补助政策。

（十六）金融扶持。在不新(xīn)增地方政府隐性债務(wù)的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则為(wèi)项目提供中長(cháng)期资金支持。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。积极支持符合条件的企业发行绿色债券，用(yòng)于生态保护修复工程。支持技术领先、综合服務(wù)能(néng)力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。健全森林保险制度，鼓励保险机构和有(yǒu)条件的地方探索开展保价值、保产量、保收入的特色经济林和林木(mù)种苗保险试点，推进草(cǎo)原保险试点，加大保险产品创新(xīn)力度，完善灾害风险防控和分(fēn)散机制。

五、保障机制

（十七）加强组织领导。各地區(qū)要将鼓励和支持社会资本参与生态保护修复纳入经济社会发展规划，建立健全统筹协调机制。要畅通渠道、听取诉求，保障社会资本合法权益，增强長(cháng)期投资信心。各级自然资源主管部门要强化工作统筹，制定生态保护修复规划，明确修复任務(wù)，设立项目并确定生态保护修复目标及自然资源资产配置要求。各有(yǒu)关部门和单位要按职责分(fēn)工，制定完善相关配套政策措施，细化操作程序，形成协同推进的工作合力。

（十八）强化示范引领。发挥骨干企业的带头引领作用(yòng)，搭建混合所有(yǒu)制企业等合作平台，促进各类资本和产业协同。鼓励开展生态保护修复理(lǐ)论和方法等基础研究、关键技术研发和集成示范推广，探索导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的资源导向型可(kě)持续发展模式。加强科(kē)研人才梯队建设，构建产學(xué)研用(yòng)相结合的良性发展机制。

（十九）优化监管服務(wù)。建立投资促进机制，搭建信息服務(wù)平台，汇总发布各类生态保护修复项目及投资需求、政策法规标准等信息。加强督察和执法，全程全面依法监管，严格规范行為(wèi)，建立信用(yòng)监管机制，实现跨地區(qū)跨部门奖惩联动。生态保护修复过程中涉及地理(lǐ)、生态、生物(wù)等方面敏感信息采集、处理(lǐ)和使用(yòng)的，严格按照相关规定执行。

（二十）做好宣传引导。加强法律法规政策宣传。开展生态保护修复品牌建设，充分(fēn)利用(yòng)各类媒體(tǐ)平台，提升传播力和影响力，增强社会资本参与的获得感和荣誉感，促进全社会关心支持生态保护修复事业，共同推进美丽中國(guó)建设。

國(guó)務(wù)院办公厅

2021年10月25日

（此件公开发布）