湖(hú)北省人民(mín)防空工程协会
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防空防灾
德國(guó)民(mín)防特点及启示
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发布时间:
2019/03/29
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德國(guó)认為(wèi),“民(mín)防是整个國(guó)防中不可(kě)分(fēn)割的一部分(fēn)”,“部队的作战能(néng)力和行动自由在很(hěn)多(duō)方面将取决于民(mín)防措施”,因此,民(mín)防是德國(guó)总體(tǐ)防御中的重要组成部分(fēn)。1997年3月新(xīn)修改的《民(mín)防法》规定,民(mín)防的任務(wù)是通过非军事性的保护措施,人民(mín)及其住宅和工作地点、重要的民(mín)事机关、企业、设施及文(wén)化遗产免受战争的影响,消除并减轻战争所造成的损失。
一、组织指挥體(tǐ)制
德國(guó)内政部是民(mín)防的最高领导和协调机构。此外,國(guó)防、经济、农林、交通、财政、环保、建筑、邮政、劳工等部也分(fēn)别承担一定的民(mín)防工作。总理(lǐ)领导的联邦安全委员会负责制定民(mín)防的总方针,内政部负责协调各部之间的合作。内政部设民(mín)防司,主管协调政府各民(mín)防业務(wù)部门的合作,组织军民(mín)合作、制定民(mín)防法规、维护政府部门战时的安全和秩序以及民(mín)事保护等工作。
民(mín)防司下设8个处:(1)民(mín)防计划与协调;(2)灾害防护;(3)自保和救护工作;(4)人道主义國(guó)际法和医疗保障;(5)民(mín)防设施修建和水源保护;(6)民(mín)防预警计划、演训和目标保护;(7)北约民(mín)防事務(wù)和总體(tǐ)防御;(8)预警系统和通信技术。
1989年,德國(guó)政府通过总體(tǐ)防御原则方针,对军事和民(mín)事防御、民(mín)防机构及其隶属关系等作了全面阐述,使民(mín)防的组织、计划和措施与國(guó)家统一的防務(wù)體(tǐ)制有(yǒu)机地相结合,改善了联邦政府各有(yǒu)关部门与各州、地區(qū)政府部门之间的军、民(mín)防工作的合作。德國(guó)统一后,该总體(tǐ)防御原则方针未作变动,仍是德各民(mín)防机构工作的指导原则,促使民(mín)防机构在新(xīn)形势下发挥更大的作用(yòng)。
二、人员及装备
(一)民(mín)防人员。德國(guó)没有(yǒu)专门的民(mín)防部队。除约6万人专门从事民(mín)防(主要是民(mín)保)工作外,还有(yǒu)150万义務(wù)和志(zhì)愿民(mín)防工作人员,其中95万為(wèi)消防救护人员、46万医疗救护人员、5.6万技术救援人员。此外,每年约有(yǒu)1.7万服民(mín)役(替代兵役)人员专门从事民(mín)防工作。他(tā)们在接受12个月的专业训练后,还必须承担10年义務(wù)民(mín)保工作。这支庞大的民(mín)保、民(mín)防队伍均接受过一定的业務(wù)训练,并按地區(qū)组成抢救队、消防队、维修队、卫生队、三防队和空中救护队等。
(二)民(mín)防装备。除直升机外,民(mín)防单位的主要装备有(yǒu)1.25万辆专用(yòng)車(chē),如消防、急救、三防侦察、通信指挥、工程抢修等車(chē)辆。為(wèi)保证車(chē)辆设备完好,民(mín)防系统设有(yǒu)33个维修厂。此外,民(mín)防系统还配备有(yǒu)大量无線(xiàn)電(diàn)通信器材以及挖掘、起吊、钻探、粉碎、爆破等专用(yòng)设备。民(mín)防系统的设备均由联邦政府采購(gòu),每年约4亿马克。
三、教育和训练
民(mín)防人员主要在學(xué)校和训练机构培训,训练费用(yòng)由联邦和州政府共同承担,每人每年受训时间不超过200小(xiǎo)时。除联邦民(mín)防學(xué)院和联邦灾害防护學(xué)校外,州还设有(yǒu)7所灾害防护學(xué)校,均為(wèi)民(mín)防专业人员的培训机构。
联邦民(mín)防學(xué)院隶属于内政部,主要承担对政府部门负责民(mín)防的官员、专职民(mín)防人员和本土防御部队军官的培训工作。學(xué)院每年培训约900人。
联邦灾害防护學(xué)校主要培训专门业務(wù)指挥人员和地區(qū)级防灾领导人员。學(xué)校每年举办约350个训练班,近6000人参加。
四、民(mín)防立法
做好和平时期民(mín)防工作的基础是制定和健全有(yǒu)关民(mín)防的法规。迄今德國(guó)政府已制定了《民(mín)防法》、《灾害防护法》、《民(mín)防工事建筑法》以及一系列民(mín)防工作管理(lǐ)规定。各州政府也制定了《防火法》、《消防法》、《灾害防护法》、《救护工作法》等法律。
(一)立法的程序:民(mín)防立法主要由内政部负责,参与拟定法律的还有(yǒu)國(guó)防、经济、交通、建筑、财政、农林、环保、邮政、劳工等部。此外,联邦民(mín)保局和民(mín)防學(xué)院也参加这一工作。之后,联邦政府再将有(yǒu)关法案呈交议会审批。各州的民(mín)防法规由其内政部负责制定,并须经州议会修改和审批。州的民(mín)防法规不能(néng)与联邦的民(mín)防法规、条令相悖。
(二)现行的主要法规:制定民(mín)防法规的主要依据是《基本法》和《國(guó)防法》。德目前已颁布的民(mín)防法有(yǒu)《民(mín)事保护法》、《灾害防护法》和《民(mín)防工事建筑法》。其中《民(mín)事保护法》是制定其他(tā)民(mín)防法规的依据。
民(mín)事保护是民(mín)防的核心内容和根本目的。它旨在采取一切必要的手段和措施,对居民(mín)、企业和民(mín)用(yòng)设施实施保护,尽可(kě)能(néng)使其免遭战争或灾害的破坏,消除和减少战争或灾害给其带来的后果。民(mín)事保护包括以下内容:居民(mín)自护;预警和警报;民(mín)防工事修筑;居民(mín)留迁调整;灾害防护;健康保护;文(wén)物(wù)保护等。
五、民(mín)防费用(yòng)和工程设施
(一)民(mín)防费用(yòng)。上世纪90年代以来,联邦政府的民(mín)防预算一直保持在10亿马克(合4.8亿美元)左右。如1995年的民(mín)防费用(yòng)為(wèi)9.54亿马克,约占政府预算的0.02%。各州政府每年也有(yǒu)一定数量的民(mín)防预算。德政府的民(mín)防财政预算除用(yòng)于训练和購(gòu)买民(mín)防设备(如运输汽車(chē)、预警设备、消防器材、通信器材等)外,大部分(fēn)用(yòng)于补贴修建民(mín)防工事。
(二)民(mín)防工事。德修筑的民(mín)防工事均能(néng)抗倒塌、防热核辐射和防化學(xué)战剂,并适于居民(mín)長(cháng)期掩蔽。德國(guó)修筑的民(mín)防工事主要有(yǒu)两类:
1.公共防护工事。凡能(néng)向51人以上提供有(yǒu)效防护的掩體(tǐ)和设施均称為(wèi)公共防护工事。在原西德地區(qū),至今保存完好的战前防护工事可(kě)向约30万人提供有(yǒu)效防护。战后到1990年為(wèi)止,新(xīn)修筑的民(mín)防工事可(kě)為(wèi)20万人提供有(yǒu)效防护。目前正在施工的民(mín)防工事将可(kě)向30万人提供有(yǒu)效防护。此外,國(guó)家还正在对一批废旧的、战前的民(mín)防工事进行整修。
2.私用(yòng)防护工事。有(yǒu)效防护容量低于50人的民(mín)防工事统称為(wèi)私用(yòng)防护工事。目前西德地區(qū)建筑的此类民(mín)防工事可(kě)向13.5万人提供有(yǒu)效防护。正在施工的防护工事容量為(wèi)1.5万人。
六、通信警报系统
德全境16个州划為(wèi)16个警报區(qū),各區(qū)设有(yǒu)一个警报局,各警报局都设在地下掩蔽部内以保证战时能(néng)正常工作。每个警报局编制人数30人,平时在演习期间可(kě)配属约170人的志(zhì)愿人员。
各州的警报局和联邦政府内政部的指挥所保持有(yǒu)直通電(diàn)话联系,警报局也负责向各有(yǒu)关单位通报空情动向。為(wèi)此,警报局在北约集团和德國(guó)军队的空防司令部内设有(yǒu)警报联络站,每站有(yǒu)5名专职人员负责接收第一手空中情报。為(wèi)了严密防御原子、生物(wù)和化學(xué)武器的袭击,德境内每隔12至15公里设有(yǒu)原子、生物(wù)和化學(xué)武器地面观测站。每25个地面观测站设一地面观测指挥所。每个警报局一般下辖3至5个地面观测指挥所,各站获得的情况通过電(diàn)话直接报警报局。
上述警报系统在战时的任務(wù)是:1.在直接受到遠(yuǎn)程武器、放射性微粒、生物(wù)或化學(xué)战剂袭击时,负责向居民(mín)发布警报;2.在直接威胁消除后解除警报;3.经常向联邦政府机关和重要企业通报空情和原子、生物(wù)、化學(xué)武器袭击的情况;4.向友邻北约國(guó)家的警报勤務(wù)单位通报空情和原子、生物(wù)、化學(xué)武器袭击情况。
德國(guó)全境的民(mín)防警报均用(yòng)固定的警报器发出。这些警报器通过警报通信网与警报局相联系,并由警报局直接操纵。全國(guó)设置了由8.2万个電(diàn)动警报器和220个高音警报器组成的警报网。在两万个重要机关和企业中已有(yǒu)60%的单位与警报网相连接。此外,在战时还准备通过广播電(diàn)台、電(diàn)话局向全國(guó)发出警报。
七、德國(guó)的民(mín)防和救援體(tǐ)系结合
德國(guó)联邦救灾技术总署(THW)的指挥调度中心、地下总指挥中心和救灾装备器材管理(lǐ)的经验和做法。
1、人员构成:专兼结合。德國(guó)的救援體(tǐ)系由THW和消防两部分(fēn)组成。THW是联邦救灾技术體(tǐ)系,由过去的德國(guó)民(mín)防改制,实行垂直领导和管理(lǐ),是德國(guó)应急救援的专业队伍和骨干力量,负责重大灾害事故的应急救援;消防局属当地政府领导和管理(lǐ),负责本行政區(qū)域内一般性灾害事故的应急救援。
德國(guó)联邦救灾技术总署(THW)在德國(guó)全境共设有(yǒu)668个救灾技术中心,专职管理(lǐ)人员约800人,而由志(zhì)愿者组成的救灾专业队伍则达到8万人。不来梅救灾技术中心仅有(yǒu)1名专职管理(lǐ)人员,组织管理(lǐ)着150名志(zhì)愿人员组成的救灾专业队伍。
德國(guó)的消防部门担负着消防、化學(xué)、交通事故救援等任務(wù)。法律规定,接到民(mín)众报警后消防局必须在10分(fēn)钟内到达现场展开救援。不来梅州消防总局下设6个分(fēn)局,编配505名专职人员,编外设20个辅助性消防中心,拥有(yǒu)580名志(zhì)愿人员。接到报警后,指挥调度中心就近派遣专业或志(zhì)愿人员赶赴现场。
无论是THW还是消防部门,志(zhì)愿者人数都大大超过了专职人员,在救援行动中发挥了主力军作用(yòng)。德國(guó)对志(zhì)愿者的组织、调配、训练、参加救援活动都有(yǒu)明确的法律规定。例如,法律规定,年轻人必须服兵役;不服兵役者,必须服消防民(mín)防役,承担6年消防民(mín)防义務(wù)工作。法律规定,志(zhì)愿人员必须按时到THW和各辅助消防中心参加专业训练,一般每周二18时至23时、每月一个周未的全天為(wèi)训练时间,主要内容為(wèi)理(lǐ)论授课和实际操作,每年训练时间达250小(xiǎo)时以上。志(zhì)愿者参加训练或应急救援任務(wù)时,拿(ná)原工作岗位薪金(业主可(kě)从联邦政府得到一定的补偿),免费搭乘公共交通工具,每天有(yǒu)伙食补贴,发生伤亡时享受专职人员同等待遇,通过社会保险机构得到赔偿。
启示:现阶段,我國(guó)的人防民(mín)防工作主要依靠专职人员,人防专业队伍在人员编组、装备配置、专业训练等方面落实不够,其训练管理(lǐ)、遂行任務(wù)缺乏政策法律等方面的保障。我们应學(xué)习國(guó)外先进做法,从法律、體(tǐ)制、组织、宣传教育、训练、装备器材等方面,加强人防民(mín)防志(zhì)愿者队伍建设。这样既可(kě)精简专职人员、减轻政府负担,又(yòu)能(néng)最大限度地挖掘发挥社会力量,普及防护知识和技能(néng),提升人防影响力。
2、指挥手段:土洋并用(yòng)。不来梅消防总局分(fēn)地上指挥调度中心和地下总指挥中心。地上指挥调度中心配有(yǒu)技术先进的有(yǒu)線(xiàn)通信、无線(xiàn)通信、卫星通信设备设施和指挥调度网络平台,主要任務(wù)是接收报警信息、询问灾情、下达任務(wù)、灾情及处置情况跟踪、处置结果认定及归档。地下总指挥中心在发生重大灾害事故时开设,以联席会议的形式,由地區(qū)行政長(cháng)官坐(zuò)镇指挥,政府有(yǒu)关部门负责人、相关灾害处置专家参加,对救灾事项及时分(fēn)析研究、做出决策。地下总指挥中心正面墙上悬挂3块磁性图板,分(fēn)别是值勤、待命、休整人员和装备器材分(fēn)布图,每块图板上都贴着一周7天每个时间段内人员、器材、装备、设备、車(chē)辆等的贴图,这是為(wèi)防止因停電(diàn)或计算机网络故障导致救援力量情况不明而设置的,能(néng)够一目了然地看清可(kě)以派遣的力量和装备,并随时根据救灾情况调整人员和装备力量。每年在地下总指挥中心组织应急救援演练时,不使用(yòng)计算机等现代化设备,完全靠手工作业,以提高非常状态下的应对能(néng)力。
启示:近年来,我國(guó)人防民(mín)防部门高度重视信息化建设,在基本指挥所、地面指挥中心和机动指挥所配置了各种现代化的指挥手段。这对于提高人防民(mín)防部门的组织指挥能(néng)力和快速反应能(néng)力,起到了积极的作用(yòng)。但是,在创新(xīn)发展的同时,不能(néng)忘记和丢弃传统。要充分(fēn)考虑到战时遭敌硬摧毁和软打击(電(diàn)磁压制覆盖),以及平时遇到重大灾害事故電(diàn)力中断、通信中断时如何应对。為(wèi)此,应坚持土洋结合,既要有(yǒu)现代化的指挥手段,也要有(yǒu)传统的指挥办法,以确保在任何情况下人防动员指挥的快速、稳定和不间断。
3、救援力量:科(kē)學(xué)配置。据介绍,分(fēn)布在德國(guó)16个州的THW组织668个救灾专业队在灾害救援种类、救援能(néng)力方面各有(yǒu)专長(cháng)和特色,有(yǒu)的擅長(cháng)灾害救援,有(yǒu)的专于事故处理(lǐ)……不来梅州THW分(fēn)部的专長(cháng)是防汛救援和淡水净化,其单台水泵的泵水能(néng)力达到每小(xiǎo)时1.5万吨,在德國(guó)乃至世界各救援组织中都名列前茅。近年来,他(tā)们代表德國(guó)联邦救灾技术总署参加了汶川地震灾區(qū)淡水净化、美國(guó)卡特琳娜飓风造成的奥尔良市水灾排水、乌干达旱灾救援等國(guó)际救援活动,受到普遍好评。
德國(guó)消防系统按级别配备设施设备,地區(qū)消防总局配备有(yǒu)塔車(chē)、救护車(chē)、直升机、潜水设备車(chē)、核生化泄漏处置环保車(chē)和指挥車(chē);消防分(fēn)局配备2台消防、救人車(chē)辆;辅助消防中心配备1台吊車(chē)和1台处理(lǐ)多(duō)种事故、携带多(duō)种技术设备的综合救援車(chē)辆。德國(guó)每年发生的7万次险情,90%是由消防分(fēn)局和辅助消防中心处置的。
启示:目前,我國(guó)各地都建立了人防专业队伍,但这些队伍多(duō)是按战时防空袭需要配置,难以满足防空防灾一體(tǐ)化建设需要。加强新(xīn)时期人防建设,要大力推进防空防灾一體(tǐ)化进程,将人防专业队伍与民(mín)防志(zhì)愿者队伍有(yǒu)机结合起来,同时搞好救援力量资源的优化配置,特别是建设一些有(yǒu)特長(cháng)的救援队伍,如建立人防民(mín)防机动指挥通信专业队伍,依托机动指挥車(chē)装备的各种先进指挥通信手段,為(wèi)政府抢险救灾提供机动指挥平台;再如建立核化生处理(lǐ)专业队伍,积极参与核化生事故应急救援等,在防灾救灾中发挥更大的作用(yòng)。各省、市的人防民(mín)防专业队伍和志(zhì)愿者队伍应有(yǒu)不同的特長(cháng),科(kē)學(xué)配置,以便于合理(lǐ)调度,提升效益。
4、指挥协调:责任明确。德國(guó)的应急救援工作实行属地管理(lǐ)、分(fēn)级管理(lǐ)。1-2级為(wèi)小(xiǎo)险情,处置权限在州消防总局,由消防总局派遣消防分(fēn)局或辅助性消防中心出动人员和设施赶赴现场进行救援,要求必须实施现场指挥;3级為(wèi)较大险情(如飞机失事),处置权限在州消防总局,由消防总局总指挥中心决策指挥,在全地區(qū)范围内调集人员、装备实施救援行动,不需要实施现场指挥;4级為(wèi)重大灾害事故,因波及范围广、危害巨大,处置权限在州或联邦政府,由州政府或联邦政府实施指挥调度,动用(yòng)州或全联邦的救援力量和设施投入灾害事故处置。当灾害事故发生时,第一批到达现场的是属于州政府管理(lǐ)的各级消防局人员和设备,当消防力量或装备无法独立完成救援任務(wù)时,州政府请求联邦政府派THW组织帮助。THW组织视灾害事故规模、波及范围、危害程度调集本市、本州或全联邦的专业救援力量投入应急救援。在普通灾害事故现场,消防部门领导為(wèi)最高首長(cháng),负责救援工作的决策指挥;发生重大灾害事故、需要协调其他(tā)部门时,由州長(cháng)、市長(cháng)任指挥長(cháng)亲自指挥,消防部门与THW组织、有(yǒu)关方面的专家共同组成指挥部,对紧急救援的诸项工作作出决策。
启示:目前,我國(guó)的灾害事故应急救援體(tǐ)制还不够完善。各种灾害事故和突发事件由政府有(yǒu)关部门负责应急救援,政府应急管理(lǐ)办公室负责综合协调。从一些省、市人防部门开展防空防灾一體(tǐ)化建设的情况来看,虽然加挂了民(mín)防局牌子,增加了民(mín)防的相关职能(néng)和任務(wù),如应急疏散、救援等等,但指挥协调仍然是个薄弱环节。為(wèi)了提高应急救援能(néng)力,必须高度重视解决好指挥协调问题。人防民(mín)防部门应正确定位,战时成立人民(mín)防空指挥机构,理(lǐ)顺指挥體(tǐ)系和指挥关系,明确指挥职责和任務(wù),统一指挥防空袭斗争。平时在政府的统一领导下,在政府应急管理(lǐ)办公室的综合协调下,充分(fēn)利用(yòng)人防战备资源,积极参与防灾救灾,為(wèi)政府应急救援提供服務(wù)和保障。新(xīn)加坡民(mín)防建设特点及对中國(guó)的启示
进入21世纪以来,全球环境持续恶化,自然灾害频发,人為(wèi)灾难不断,人类的生存环境面临着日益严峻的挑战。為(wèi)了防范和减轻危害,保护人民(mín)的生命和财产安全,许多(duō)國(guó)家都在着力加强民(mín)防建设。新(xīn)加坡是全球最為(wèi)富裕的國(guó)家之一,在灾难管理(lǐ)方面表现突出,在國(guó)际上享有(yǒu)盛名,对我國(guó)人防事业的发展具有(yǒu)十分(fēn)重要的借鉴意义。
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